La Taquilla Única para la atención del ciudadano. (Parte I)

Benito Armando Peña Almao

Barinas – Venezuela 2018.

En las instituciones públicas en general, y en las del gobierno municipal, se suele constatar los continuos retardos en el procesamiento de los trámites y demandas de los ciudadanos, en el complejo proceso administrativo de la gestión pública. Ante las presiones de los ciudadanos y las complicaciones por el alto flujo de personas en las oficinas y dependencias, se suele acudir a la configuración del Servicio de Taquilla Única de Atención al Ciudadano. Ahora bien, no siempre se acomete esa iniciativa con la debida planificación, generalmente, no se tiene claro qué problemas se pretenden resolver con la Taquilla Única, qué objetivos deben orientar su funcionamiento, cuáles deben ser sus componentes y qué lógica seguir para ordenarlos, qué fases se deben visualizar en su puesta en marcha y consolidación y cuáles son los principales factores que se deben considerar en su diseño y desarrollo. Intentando dar respuestas a esas preguntas, a continuación se presentan algunas pistas metodológicas, las cuales pueden ser una guía para iniciar el abordaje de la configuración de este servicio.

Identificación de los problemas atendidos con la Taquilla Única.

La Taquilla Única, más que una suerte de avance en la aplicación de las tecnologías de la información, es una instrumento para resolver problemas de la gestión pública. En esa dirección, en una revisión preliminar de diferentes estudios, se identificaron los principales problemas que se pretenden superar con el uso de ese instrumento de gestión. Entre otros, los más relevantes son los siguientes:

Se considera que en la gestión de las instituciones públicas de América Latina, generalmente, las distintas dependencias deben cumplir diferentes competencias o funciones en el desarrollo de las solicitudes de trámites y servicios, presentadas por los ciudadanos, las empresas, las organizaciones comunitarias y las instituciones públicas y privadas. Ante las demandas de los ciudadanos, se presenta una baja eficiencia y efectividad al momento de responder a esas solicitudes, debido a que en las relaciones de esas múltiples dependencias se suelen presentar situaciones de descoordinación y un considerable déficit en la integración de los procesos y en la articulación de los sistemas de información. (CEPAL-EUROPEAID, 2007, p. 8), (RED GEALC-SEDI/OEA, 2008, p. 9)) Esta problemática es generada, entre otros, por factores o variables como las siguientes:

1. Se presentan deficiencias en el uso de una semántica compartida, lo cual genera incongruencias, pues se desarrollan estructuras de información, pero, estas terminan siendo incomprensibles de una dependencia a otra, debido a que no se cuenta con modelos y conceptos compartidos por las partes involucradas.
2. Se observan deficiencias en la organización de los procesos en función de resultados, debido a que los procesos administrativos funcionan con un considerable déficit de coordinación, los trámites son complejos, segmentados y desarticulados. Esto conduce a que los procedimientos se repiten innecesariamente, se deben seguir tantos procedimientos como dependencias estén involucradas en la solicitud, y los ciudadanos son obligados a hacer interminables colas ante las ventanillas de cada dependencia. (OMA, 2012, p. 7)
3. Debido a que los sistemas suelen ser desarrollados de manera fragmentada, los equipos y programas informáticos suelen ser técnicamente incompatibles, y en consecuencia, se presentan serias limitaciones para alcanzar la interoperabilidad de esos sistemas.
4. Se observa la carencia de normas y acuerdos institucionales para elevar la integración y la estandarización de los procesos y servicios prestados por las diferentes dependencias de las instituciones. (CEPAL-EUROPEAID, 2007, p. 8)

De esa manera, los factores antes señalados son ejemplos de las posibles causas del problema central que se intenta superar con el desarrollo de Proyectos de Taquilla Única.  Ahora bien, esa problemática genera múltiples consecuencias, entre las cuales se pueden señalar las siguientes:

1. Los ciudadanos deben pasar por la engorrosa situación de presentar los mismos datos y recaudos ante las diferentes dependencias, con la consiguiente multiplicidad de revisiones e inspecciones que cada una debe realizar en cada tramo o fragmento de los procesos. (OMA, 2012, p.p. 8 y 12) Estas dinámicas generan retardos, incrementa los costos de la gestión de las solicitudes y exigen las recurrentes movilizaciones de los ciudadanos a las oficinas de las instituciones.
2. Se generan escenarios que obstaculizan el desarrollo de las actividades productivas, provocando retardos y restando oportunidades al desarrollo económico local. (Salazar, 2006, p. 6), (Anaya, 2010, p. 16)
3. La identificación de las infracciones de los reglamentos y normativas oficiales, se realiza a partir de los datos específicos recibidos de cada dependencia. De esa manera, no se realiza el seguimiento y el control a partir de la observación del funcionamiento global de los procesos, y en consecuencia, se descuida la evaluación de la capacidad de los sistemas para asegurar resultados efectivos y eficientes, sin permitir transgresiones a las normas. (OMA, 2012, p. 8)

Identificación de los efectos a generar con la Taquilla Única.

Partiendo de la revisión de una muestra de estudios sobre los efectos esperados de los proyectos de Taquilla Única, se presentará los principales aportes en las dos vertientes siguientes: En primer término, la importancia que se le asigna a la necesidad de una clara definición de los objetivos de los proyectos de Taquilla Única y las dificultades que puede generar la tendencia a esperar efectos amplios y diversos de este instrumento de gestión, lo cual dificulta su desarrollo y sostenibilidad. En segundo término se presentarán algunos de los principales efectos que se le adjudican al desarrollo de la Taquilla Única, lo cual puede ayudar a visualizar la necesidad de delimitar los efectos esperados, para acotar las exigencias y las complejidades del diseño y la implantación de ese instrumento de gestión.

En principio, generalmente se concibe que la Taquilla Única está asociada a proyectos de gobierno electrónico, lo cual no es totalmente cierto. En ese sentido, se considera que uno de los principales riesgo de cualquier proyecto en materia de gobierno electrónico, es la falta de claridad en la definición de los objetivos esperados. De acuerdo a los estudios de la Red GEAC, los fracasos de iniciativas en el campo de la informática, generalmente, ocurren porque sus promotores se dejan deslumbrar por las “maravillas de la tecnología”, asumen una actitud demasiado optimista al sobrestimar las capacidades de esa tecnología, y subestiman las dificultades y obstáculos que le restan viabilidad y efectividad al uso de estas. Por lo tanto, se requiere resolver la pregunta: ¿Para qué se pretende desarrollar el gobierno electrónico? (RED GEALC-SEDI/OEA, 2008, p. 28)

Desde otra perspectiva, siguiendo los aportes de la OMA, se considera que la Taquilla única no debe ser percibida como un mero sistema para la presentación de información estandarizada ante una entidad o espacio único. Si se establece el énfasis en esta visión, ese instrumento de gestión termina siendo percibido y reducido al mero desarrollo de aplicaciones informáticas de gran escala, limitadas al procesamiento y distribución de información. (OMA, 2012, p. 16) Este último aporte indica que, al seguir esa tendencia, se descuidan los problemas esenciales que se pretenden resolver con la Taquilla Única y no se visualizan las complejidades organizacionales, normativas y financieras, que le demarcan las pautas a los diseños tecnológicos.

De igual forma, se sostiene que se debe delimitar los efectos esperados, en cuanto a la amplitud y diversidad de áreas a atender. Desde una perspectiva general, según los resultados del premio a la Excelencia en Gobiernos Electrónicos, desarrollado por la Red GEALC, en el año 2008, de las cien experiencias presentadas, el 45 por ciento estaban relacionadas con la atención al ciudadano, con el establecimiento de formas de atender sus solicitudes; el 33 por ciento estaban asociadas al desarrollo y fortalecimiento de la democracia, estableciendo mecanismos de participación; y el 22 por ciento al desarrollo de la gestión interna, para facilitar la integración de los sistemas, servicios y fuentes de información de las distintas dependencias de las instituciones. (RED GEAL-SEDI/OEA, 2008, p.p. 12 y 13) Esta información no puede conducir a una afirmación concluyente, pero, esos datos si develan la tendencia a considerar que con la informática se pueden lograr múltiples efectos. En consecuencia, se puede presumir que desde una Taquilla Única es posible atender múltiples áreas, las cuales exigen efectos o resultados disimiles o diferenciados y, por supuesto, involucran procesos y bases de datos de distintas naturalezas. Si bien es cierto se pueden y deben atender distintas áreas y procesos de la gestión pública, es recomendable acotar los efectos a alcanzar en las distintas fases del desarrollo de las iniciativas y, siguiendo un crecimiento gradual, en la fase inicial se deben seleccionar un número manejable de servicios y, en las fases posteriores, se ampliarán las áreas y los servicios, en la medida que se incrementen las capacidades de gestión.

Por lo antes expresado, resulta conveniente presentar diversos efectos esperados en las intervenciones del desarrollo de Taquillas Únicas, lo cual puede ilustrar la necesidad de delimitar y focalizar los resultados esperados en el desarrollo de los proyectos en esta materia. A continuación se presentan algunos de los principales efectos esperados en los proyectos de Taquilla Única.

1. Contribuye con el desarrollo de modelos de gestión orientados a proveer servicios y trámites a los ciudadanos, las empresas y las instituciones, de manera eficiente, oportuna, en el menor tiempo y al menor costo posible. (Salazar, 2006, p.p. 9 y 10), (Díaz, 2014, p. 33), (RED GEALC-SEDI/OEA, 2008, p. 8)
2. Genera la estandarización de los procedimientos y de los procesos de las dependencias involucradas, y asegura la interoperabilidad de los sistemas de información, de las interacciones interdepartamentales y del seguimiento de los trámites. Estos avances permiten elevar el rendimiento en la prestación de los servicios y trámites, y brindar servicios predecibles, uniformes y eficientes. (CEPAL-EUROPAID, 2007,, p. 9), (OMA, 2012, p 28), (Cardona, 2002, p. 3)
3. Permite que los ciudadanos y las empresas dediquen un menor tiempo en las gestiones de las solicitudes de trámites y servicios, pues no se ven obligados a movilizarse a las diferentes dependencias y oficinas a presentar los mismos datos y documentos. (CEPAL-EUROPEAID, 2007, p. 10), (OMA, 2012, p.p. 6 y 12)
4. Permite simplificar las interacciones de los ciudadanos con la diversidad de dependencias involucradas en determinado trámite o servicios, y en consecuencia, reduce los costos de la gestión y seguimiento de las solicitudes. (OMA, 2012, p.p. 6 y 7), (Díaz, 2014, p. 78), (Salazar, 2006, p. 9)
5. Contribuye a que los ciudadanos se sientan más integrados y dispuestos a presentar sus solicitudes de servicios y trámites, pues cuentan con un medio para acceder a la mayor información posible, sobre el procedimiento y los requisitos para presentar sus solicitudes. (Salazar, 2006, p.p. 5 y 9)
6. Impulsa la creación de mejores condiciones para el desarrollo de las actividades productivas, estableciendo procesos más dinámicos, con mayor facilidad para cumplir los requisitos, y generando respuestas oportunas a las empresas en las gestiones de registros, permisos, pagos de impuestos y certificaciones. (OMA, 2012, p. 6, (Salazar, 2006, p. 6), (Díaz, 2014, p. 78)
7. Eleva la transparencia de los procedimientos y del uso de los recursos en las instituciones públicas. (Salazar, 2006, p. 9)

La lógica de la intervención. Alcances y componentes de la Taquilla Única.

A continuación se presentarán los aportes sobre la lógica de intervención de los proyectos de Taquilla Única, identificados en la revisión de una muestra de estudios sobre esa materia. Se procederá entonces, a exponer: qué se entiende por Taquilla Única, sus componentes y sus fases de desarrollo. Estos aportes pueden facilitar la comprensión de las complejidades de este tipo de intervención, así como también, a identificar algunas pistas para la delimitación de sus alcances y aspectos clave para asegurar la sostenibilidad de las intervenciones.

En principio la Taquilla Única puede ser presencial o virtual. En el primer caso, se trata de una oficina o espacio en el que los ciudadanos pueden presentar diversas solicitudes de servicios o trámites de diferentes departamentos de la institución. Desde ese único espacio se distribuyen las solicitudes y los expedientes respectivos a cada oficina o dependencias, se realiza el seguimiento de los procesos y, una vez concluido el ciclo de los procedimientos de revisión, tramitación y toma de decisiones, se le proporciona la respuesta, el documento o el servicio al ciudadano. Generalmente, la Taquilla Única presencial, cuenta con personal de los principales departamentos o direcciones responsables de los servicios que se prestan, con el fin de garantizar la mejor y oportuna respuesta a los ciudadanos.

Pasando al segundo caso, la Taquilla Única virtual es un medio integrador de comunicación electrónica entre el gobierno y los ciudadanos, el cual ha sido diseñado y estructurado como un espacio virtual, en el que de manera centralizada, los ciudadanos presentan en un único punto toda la información y recaudos estandarizados, que son exigidos por las normativas oficiales para presentar la solicitud de servicios o trámites gestionados a través de la Taquilla Única. Pero, se trata de servicios que están bajo la responsabilidad y la intervención de diversas dependencias de la institución. (Díaz, 2014, p. 5), (OMA, 2012, p.p. 5 y 12), (Salazar, 2006, p.p. 7 y 9), (Anaya, 2010, p. 15)

Entonces, esa herramienta de gestión opera de la forma siguiente:

1. El ciudadano, en un primer evento, se registra en la Taquilla Única presentando sus datos y recibe las contraseñas de autenticación para los posteriores ingresos. Luego en los eventos subsiguientes, presentará la información no solicitada en el primer evento, es decir presentará la información de manera incremental o adicional, de acuerdo a los cambios en las condiciones del usuario o a las especificidades de nuevas solicitudes. (OMA, 2012, p,p, 14 y 15), (Salazar, 2006, p. 8)
2. Desde ese único punto de entrada se gestiona en la intraorganización, la producción de los servicios y procedimientos intermedios, que sirven de insumos para generar el resultado final del servicio o del trámite solicitado. (Díaz, 2014, p. 5) Se trata entonces, de una gestión coordinada de los servicios y trámites a través del uso de las oportunidades que brindan las TIC. Esa coordinación se logra cuando se diseñan y estructuran plataformas capaces de lograr que, en el espacio virtual, se gestionen las interacciones y las transacciones de las unidades o dependencias involucradas en la prestación del servicio o el procesamiento del trámite, a través de procedimientos estandarizados y de la interoperabilidad de los sistemas de información, interacción, seguimiento y control de los procesos, de las diversas dependencias involucradas en cada solicitud de servicio o trámite. De esa manera, la Taquilla Única funciona como un interfaz entre los ciudadanos y las distintas dependencias de la institución. (OMA, 2012, p.p. 7, 8 y18)
3. Dada esa tendencia, se considera que se trata de proyectos que conllevan a la construcción de un entorno de Taquilla Única, pues funciona como la unificación de herramientas interdependientes, vinculadas por interfaces definidas de común acuerdo y procesos operativos adoptados de forma conjunta. En ese espacio común, cada dependencia implicada incorpora sus funciones, regulaciones, requisitos legales, procesos operativos, bases de datos y sistemas automatizados. (OMA, 2012, p.p. 11 y 15), (Salazar, 2006, p. 9) En consecuencia, la Taquilla Única funciona como una red de sistemas colaborativos, cada dependencia puede procesar respuestas de manera independiente, pero, la Taquilla Única debe emitir una sola respuesta armonizada al ciudadano o empresa que solicitó el servicio o el trámite.(OMA, 2012, p.p. 15 y 17)
4. El portal Web, generalmente, permite que el ciudadano tenga un acceso limitado a los numerosos procesos de intercambio de documentos y mecanismos de coordinación, que se dan entre las dependencias involucradas en la generación del servicio o del trámite. (OMA 2012, p.p. 19 y 20) Ahora bien, esa herramienta de gestión opera de la forma siguiente:

• El portal le suministra al ciudadano toda la información sobre los requisitos y procedimientos, establecidos en la normativa y en los estándares exigidos por los sistemas.
• El ciudadano ingresa sus solicitudes.
• El portal funciona como un punto de enlace, desde él se distribuye la información, es el interfaz de los servicios virtuales.
• En el portal, el ciudadano recibe las respuestas a sus solicitudes, se le permite imprimir documentos y formularios y puede llevar el control del avance de sus solicitudes. (OMA, 2012, p.p. 201 y 21)

Lo antes expresado indica que la simplificación, articulación e integración de los procedimientos administrativos, no se resuelven con el mero uso de las TIC, y que además de cambios en la normativa, se requiere de cambios en la cultura organizacional de las instituciones, los cuales exigen la gestión de procesos de sensibilización y de promoción de largo aliento. Entonces, los proyectos de Taquilla Única deben ser pensados como procesos que se gestionan en distintas fases, en las que se deben adaptar los diseños a las situaciones internas y externas de las instituciones. En la parte de 2 de esta publicación, se comunicarán algunas pistas sobre las distintas fases del desarrollo de los proyectos de Taquilla única y sobre los factores a considerar en el diseño y gestión de este tipo de iniciativas.

Bibliografía.

1. SALAZAR SOLÍS, LUIS ADRIÁN. (2006) Ventanilla única de Gobierno Electrónico. Colección de documentos de trabajo sobre e-Gobierno. Red Gealc – OEA – BID.
2. ANAYA ROJAS JAVIER. (2010) Avances y aspectos críticos de la Ventanilla Única de Comercio Exterior: La experiencia de México. II Encuentro Regional Latinoamericano y del Caribe sobre Ventanillas Únicas de Comercio Exterior: Avances y retos pendientes Valparaíso, Chile, 1 y 2 de diciembre de 2010.
3. CANOVAN, DIEGO. (2002) El gobierno electrónico. Una revisión desde la perspectiva de la prestación de servicios. Congreso Catalán de Gestión Pública. Barcelona, España, septiembre de 2002.
4. CEPAL-EUROPEAID. (2007) Libro blanco de la interoperabilidad del gobierno electrónico para América Latina y el Caribe. CEPAL, Programa de Cooperación de la Comisión Europea – Alianza para la Sociedad de la Información.
5. DIAZ, CÉSAR ALEJANDRO. (2014) Manual metodológico de implementación del sistema de ventanilla única para la habilitación de negocios en municipios. Programa de Desarrollo Territorial en el Área Metropolitana de Córdoba ADEC – FOMIN/BID – Proyecto Nro. ATN/ME-11806 Agencia de Desarrollo Económico de la Ciudad de Córdoba – ADEC. Argentina
6. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS 0MA. (2012) Cómo construir un entorno de ventanilla única. Volumen 1. Guía ejecutiva. Compendio de la OMA.
7. RED GEALC-SEDI/OEA. (2006) De la teoría a la práctica. Cómo implementar con éxito el gobierno electrónico. La experiencia regional y las barreras de la e-innovación. Colección de Documentos de Trabajo sobre e-Gobierno N° 3. Red de Gobiernos Electrónicos de América Latina y el Caribe (Red GEALC), Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la OEA (SEDI-OEA). Instituto para la conectividad en las Américas.