La promoción de la inclusión económica y social. (Parte 1)

 Benito A. Peña Almao. 

Barinas, Venezuela, 2018.

La inclusión económica y social de la población es uno de los desafíos a afrontar en las iniciativas de promoción del desarrollo. Generalmente, se supone que con la ejecución de programas de beneficencia o de subsidios a los más pobres, se logrará superar las situaciones que los condenan a vivir en situaciones de alta vulnerabilidad. Entonces, es necesario asumir otra lógica, de nada servirán los programas de compensación de sus desventajas, sino se desarrollan acciones para elevar las capacidades que les permitan acceder a las oportunidades económicas, a empleos productivos y a emprendimientos económicos y de empoderamiento social. Por esa razón, es necesario definir un marco referencial que oriente los programas y proyectos orientados a promover la inclusión económica y social.

Aportes para la definición del marco referencial de las intervenciones.

A continuación se presentan algunos aportes para la definición del marco referencial de las intervenciones destinadas a la promoción de la inclusión económica y social. El objetivo de este ejercicio es llamar la atención sobre la necesidad de contar con un adecuado análisis de la  confrontación de las cinco vertientes que pueden facilitar la comprensión de la ruta del acceso a las oportunidades económicas y la elaboración de indicadores con mayor capacidad   para medir la incidencia de los programas y proyectos destinados a reducir la pobreza.

Esas cinco vertientes se presentarán en el orden siguiente: En la primera se expone el mandato institucional y los lineamientos estratégicos que deben orientar las intervenciones que buscan promover la inclusión económica y social. Estos lineamientos deben ser utilizados para orientar el análisis de la concepción de inclusión y de la identificación de la problemática a atender. En la segunda se presenta una definición operativa sobre qué se entiende por inclusión económica y social, desde la perspectiva de la función que debe cumplir las instituciones de los países que han suscritos los acuerdos del Sistema Interamericano. En la tercera se describen las variables dependientes e independientes que intervienen en el modo como se produce la exclusión económica y social en las Américas, de una manera general y aproximada. En la cuarta se expone el alcance y el modelo de gestión de la promoción de la inclusión económica y social, en el cual se precisa en qué consiste la gestión de la promoción del acceso a las oportunidades económicas y sociales, las áreas del desarrollo de las capacidades para alcanzar el acceso a las mencionadas oportunidades y en qué consiste la creación de las condiciones para asegurar una inclusión sostenible. En la quinta y última se presenta un ejemplo de la ruta de la promoción de la inclusión en emprendimientos económicos, en la cual se puede visualizar el modo como se hace operativa la lógica de la intervención en esa área.

En las reflexiones a presentar se asumen los supuestos siguientes: En primer término, se considera que la simple identificación de los problemas no permite clarificar los efectos a generar y, menos aún, no permite definir la lógica o el modelo de promoción de la inclusión económica y social. Por lo tanto, es necesario elaborar la teoría o el cuerpo de argumentos explicativos, que faciliten la adecuada identificación de los cambios a buscar, las variables esenciales que pueden determinar esos cambios y la interpretación de los modos cómo se espera producir esos cambios; pero además, se requiere de la recopilación de aprendizajes y resultados de experiencias previas, que ayuden a comprobar la validez de los mencionados conceptos explicativos y su capacidad para orientar la lógica a seguir en las acciones que conduce a los cambios esperados. En segundo término, se espera que con esos insumos previos, el análisis de la problemática pueda conducir a la adecuada identificación y sistematización de las variables que la determinan. Se asume que ese análisis de las variables permite comprender las complejidades de los procesos, los múltiples actores involucrados y los factores del contexto, los cuales se deben considerar en el diseño de la lógica de la intervención. En tercer término, se considera que al  comprender esas complejidades, se eleva la posibilidad de determinar con mayor certeza las interrogantes siguientes: ¿En cuánto tiempo es posible alcanzar los cambios esperados?, ¿Será posible alcanzar las metas de los cambios propuestos? y ¿Se cuenta con los suficientes recursos y apoyos para gestionar esos cambios? Entonces, al responder estas preguntas con la mayor precisión posible, se facilita el adecuado diseño de los indicadores, con los que se pretende medir la incidencia de las iniciativas de promoción de la inclusión.

Este trabajo constituye un ejercicio, porque se trata de un marco referencial, por lo tanto, en cada proyecto, ese marco debe ser adaptado a las condiciones específicas de la localidad, al perfil de los beneficiarios y a las capacidades de quien pretende gestionar el cambio.

 Mandato Institucional de la promoción de la inclusión económica y social.

En principio, los efectos y productos a generar con los programas y proyectos de promoción de la inclusión económica y social, deben estar orientados y guardar coherencia con el cumplimiento del mandato institucional y de las estrategias de desarrollo establecidas por la institución o la organización que gestiona la intervención, por el marco Constitucional del país en que se interviene y por los acuerdos internacionales establecidos en las Asambleas Generales de la OEA y de las Naciones Unidas.

En cuanto al mandato institucional y las estrategias de la organización que gestiona la intervención, suele ser una de las limitaciones más recurrentes al momento de diseñar las lógicas de la intervención de los proyectos, debido a que si esa visión estratégica no está debidamente definida, resulta cuesta arriba definir los impactos y efectos que se pretenden generar en el mediano y largo plazo. Esto puede conducir a que cada proyecto diseñado y ejecutado resulta ser una intervención aislada, que no se articula con intervenciones previas y posteriores, lo cual no asegura resultados sostenibles en el mediano y largo plazo. Claro está, esto no indica que la mencionada definición, asegura que siempre se logrará todos los resultados previstos, debido a que no se está proponiendo una técnica para controlar el futuro con certeza. No obstante, sin esa definición se eleva la incertidumbre y la sensación de vivir al capricho del azar. Por esa razón, es necesario revisar el mandato institucional que debe guiar las iniciativas de promoción de la inclusión económica y social.

En cuanto al mandato institucional de la OEA, los alcances de las intervenciones en el área de la promoción de la inclusión económica y social están expresados en los artículos 34 y 45 de la Carta de la OEA, los artículos 9 y 12 de la Carta Democrática Interamericana y los artículos 15, 20, 21 y 41 de la Cuarta Cumbre de las Américas. Declaración de Mar de Plata. “Crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática”. Pasaremos a identificar, de manera sucinta, los contenidos de esos mandatos que guardan una estrecha relación con la promoción de la inclusión económica y social.

En la Carta de la OEA se expresa que los Estados miembros establecieron como objetivo básico del desarrollo integral, entre otros, los siguientes: la promoción de “…la igualdad de oportunidades, la disminución de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso…”   De igual forma, establecieron entre los principios y los mecanismos para generar ese desarrollo, el siguiente: “…la incorporación y creciente participación de los sectores marginales de la población (…) en la vida económica, social, cívica, cultural y política de la nación…” [1]

Esos lineamientos institucionales fueron reforzados y desarrollados en la Carta Democrática Interamericana, comprometiéndose los Estados miembros a la eliminación de toda forma de discriminación, en especial, entre otras, a la discriminación de género.  Además, a partir del reconocimiento expreso de que la pobreza y los bajos niveles de desarrollo humano son factores que inciden, negativamente, en la consolidación de la democracia, se comprometieron a  “…adoptar y ejecutar todas las acciones necesarias para la creación de empleos productivos, la reducción de la pobreza y la erradicación de la pobreza extrema…”[2]

Estas pautas son expresadas de forma operativa y con el adecuado establecimiento de los criterios a seguir, en la Cuarta Cumbre de las Américas. “Crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática”. En esa cumbre, se precisa, que siendo el empleo uno de los principales desafíos de la estabilidad democrática, se deben: “…generar empleos productivos y de calidad con el interés de asegurar que nuestros pueblos se beneficien de la prosperidad económica…”[3], con el objetivo de contribuir eficazmente a la promoción de la cohesión e inclusión social, la prosperidad y la gobernabilidad democrática.  En esa misma dirección, se comprometieron a implementar políticas dirigidas a crear las condiciones para la generación de empleos de calidad. Finalmente, para terminar de ratificar la misión de la OEA en el área de la inclusión económica y social, en la mencionada cumbre se estableció el objetivo siguiente: ”Reconocemos la importancia de facilitar la incorporación al mercado laboral de los jóvenes, ampliando la cobertura y mejorando la calidad de los servicios de información y orientación laboral”[4]

Con respecto a los acuerdos de las Naciones Unidas en el objetivo 1 de la Agenda 2030, se establece la meta de erradicar la pobreza a través de mecanismos de inclusión social y económica, la cual es planteada en los términos siguientes: “De aquí a 2030, garantizar que todos los hombres y mujeres, en particular los pobres y los vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos y acceso a los servicios básicos, la propiedad y el control de la tierra y otros bienes, la herencia, los recursos naturales, las nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros, incluida la microfinanciación”. Además en el objetivo 8 de la misma agenda, relacionado con la promoción  del crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, se establece que se deben: “Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios financieros”[5]

De acuerdo a lo antes expuesto, la promoción del desarrollo de iniciativas destinadas a prestar servicios de información y orientación laboral, a la generación de empleos productivos y de calidad y elevar el acceso a las oportunidades que permitan disminuir la pobreza y la exclusión económica y social, son lineamientos a seguir por los países miembros y las instituciones adscritas a la OEA y a la ONU. Esos mandatos indican los posibles efectos a generar con las intervenciones, pero, ellos no pueden contener la explicación de las variables o factores esenciales sobre las que se debe incidir para generar los cambios, variables a considerar en las actividades y productos del diseño de las lógicas de intervención. Por lo tanto, resulta necesario destinar esfuerzos en la elaboración de la teoría que debe orientar el diseño de la lógica de la intervención.

 Definición de la inclusión económica y social.

Se considera que los ciudadanos han alcanzado la inclusión económica y social, cuando han logrado acceder y aprovechar, de manera sostenible, las oportunidades económicas y sociales que les permitan elevar su desarrollo humano y ejerce sus potestades como ciudadano de manera efectiva. Por lo tanto, para valorar la consecución de la inclusión económica y social, se debe constatar, por una parte, si con el acceso a esas oportunidades, los ciudadanos han podido participar en la producción y en el disfrute de los beneficios del desarrollo económico y social;[6] y por la otra, si en efecto son reconocidos como ciudadanos, como portadores y sujetos de derecho, y por lo tanto, si pueden ejercer sus obligaciones y derechos civiles, sociales y económicos. El cumplimiento de esas obligaciones y derechos es lo que hace posible la configuración de la comunidad, es lo que permite la integración y la cohesión social.  Esas obligaciones y derechos están establecidos en la Constitución Nacional de cada país y en los acuerdos internacionales sobre el resguardo de los Derechos Humanos. Siguiendo esa perspectiva, según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la exclusión y la pobreza son y reproducen situaciones y prácticas de violación de Derechos Humanos.[7]

Claro está, las iniciativas de promoción de la inclusión económica y social intentan mitigar o  superar las prácticas y situaciones de exclusión que se observan en los países de América Latina. En esas situaciones, determinados grupos sociales, por presentar desventajas o falencias en sus condiciones educativas, culturales, económicas, físicas, del sexo o de la edad, son discriminados, se les presentan obstáculos o no cuentan con las capacidades para poder acceder a los beneficios de la educación, la salud, la cultura productiva, la ciencia o el trabajo.[8]

Ahora bien, la exclusión adquiere diferentes modos de producirse, de acuerdo a las condiciones específicas de cada localidad y a los múltiples y heterogéneos factores que la determinan. En esas situaciones, los ciudadanos son excluidos cuando no pueden ejercer la libertad de elegir entre distintas oportunidades, unido a la falta de capacidades y a la existencias de obstáculos sociales, institucionales y técnicos, que no les permiten desarrollar las acciones conforme al ser y al hacer, con las que pudieran acceder a las oportunidades económicas y sociales, y al bienestar de forma sostenible.[9] En consecuencia, no es la simple ausencia de recursos o de trabajo lo que les impide progresar, sino el hacho de que sus recursos y su trabajo existen en condiciones de inseguridad y no son protegidos por la ley y el sistema de justicia de manera efectiva. Por lo tanto, el uso, goce, disfrute y disposición de sus recursos y su trabajo, suelen ser menos productivos de lo que pudieran ser, situación que se puede mejorar si se eleva el acceso y el aprovechamiento de las oportunidades económicas y sociales.[10]

Debido a esas complejidades, la exclusión no debe ser entendida como la mera pobreza asociada a las carencias de bienes o a los bajos ingresos de las familias. Más aún cuando la medición de la pobreza ha superado ese criterio, al incorporarse indicadores asociados a múltiples dimensiones de carencias, tal como se expresa en el índice de necesidades básicas insatisfechas o en el índice de pobreza multidimensional; incorporándose en este último, la medición de 15 variables en cinco dimensiones de carencias sociales, laborales y ambientales.[11] En esa misma dirección, la exclusión puede ser percibida como procesos multidimensionales, y en consecuencia, la exclusión puede ser social, económica, formativa, socio-sanitaria, residencial y participativa. De igual forma, la exclusión se puede percibir en escalas como la siguiente: a) población integrada, b) integrada con vulnerabilidades o precariedades, c) excluida de forma moderada y d) excluida de manera grave.[12]

De igual forma, es conveniente precisar que la exclusión constituye una práctica o ejercicio de violencia solapada. Pues al no crearse las condiciones para aprovechar las oportunidades y al no democratizar  el desarrollo de las capacidades para que todos puedan acceder a los beneficios del desarrollo, los excluidos son sometidos a privaciones de carácter vital, al no tener acceso a los servicios de salud, al agua potable, a medicinas y comida, se pone en riesgo su existencia misma. En ese contexto de negación de derechos, que inevitablemente genera desigualdades en la participación de los beneficios del desarrollo económico y social, esa violencia solapada termina generando violencia social y abierta.[13]

Desde las dos perspectivas antes planteadas, se constata que los procesos de promoción de la inclusión social y económica, están íntimamente relacionados con el ejercicio de la ciudadanía y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Si se desconoce esa relación, las intervenciones de la promoción de la inclusión social y económica pueden ser asumidas como proyectos aislados de mera capacitación técnica de emprendedores o de servicios de intermediación laboral, descuidando el entretejido del ejercicio de derechos y los procesos de articulación de esfuerzos, relaciones personales, sociales e institucionales, que deben atenderse para asegurar la efectividad de las iniciativas, e incluso, su sostenibilidad. A continuación se pueden identificar algunos ejemplos de ese entretejido.

En la tradición del pensamiento democrático, independientemente de las formas o del modelo institucional de esa democracia, subyace el criterio de que todas las personas por ser reconocidas como ciudadanos de un cuerpo político son portadores de obligaciones y derechos, y por lo tanto, se les debe asegurar las condiciones para que puedan acceder a las oportunidades económicas y sociales, al ejercicio de sus derechos y de los Derechos Humanos.[14]

El ejercicio efectivo de esos derechos constituye la premisa fundamental para el desarrollo de la gobernabilidad democrática y del Estado Democrático de Derecho.[15]  Entonces en ese marco, la inclusión en una sociedad democrática, supone que se debe gestionar la distribución de las oportunidades económicas y sociales, y garantizar las condiciones para que los ciudadanos alcancen el ejercicio de las prácticas y la participación en los procesos siguientes:

1. El desarrollo personal de sus competencias psicosociales, cívicas y laborales, socioculturales.[16]
2. El mayor desarrollo posible de la autonomía personal, en el marco de su comunidad de referencia. Esa autonomía implica que, los ciudadanos tengan a su disposición capacidades y recursos, no solo económicos, sino además, el manejo de información, capacidades de comunicación, de negociación y de comprensión de las lógicas del funcionamiento de las instituciones y del mercado.[17]
3. El ejercicio de la libertad para desarrollar sus iniciativas individuales, comunitarias y sectoriales.[18]
4. El desarrollo del deber de ejercer la solidaridad social y económica, y de preocuparse en participar en los asuntos públicos de su localidad y de la sociedad, en la economía y en la reproducción de valor social dentro y fuera del mercado. Esto implica el desarrollo de la participación ciudadana y de la articulación comunitaria con las organizaciones de la sociedad civil.[19]
5. El desarrollo de relaciones institucionales y el funcionamiento de redes familiares e institucionales de apoyo a la promoción de la inclusión, las cuales permitan concretar la corresponsabilidad de los ciudadanos, de las organizaciones de la sociedad civil y del Estado, en especial del gobierno local, en la creación de condiciones y en el desarrollo de las capacidades para hacer viable y sostenible la inclusión económica y social.[20]

El desarrollo de esas prácticas y la participación en esos procesos deben orientarse a hacer efectivo el ejercicio de los derechos en las áreas siguientes:[21]

1. Derechos civiles: a la libertad de expresión, el acceso a la justicia, el acceso a la información.
2. Derechos políticos: participar en las decisiones que afectan la vida pública, eligiendo a representantes públicos o representando a sectores y comunidades.
3. Derechos sociales, económicos y culturales. En especial, derechos laborales, de seguridad social, derechos para desarrollar actividades comerciales y emprendimientos de actividades económicas.

Debido a esas complejidades, a las múltiples dimensiones y factores que interviene en la producción de la inclusión económica y social, es necesario delimitar las áreas o las oportunidades económicas y sociales en las que se pretende promover la inclusión y la población a beneficiar en el acceso a esas oportunidades. A partir de esa delimitación, se deben establecer los criterios y mecanismos que deben orientar la gestión de los proyectos y programas de las intervenciones, y por supuesto, los mecanismos y criterios para el monitoreo y evaluación de esas intervenciones. No obstante, teniendo como referencia esos criterios, se deben identificar y analizar las distintas variables que intervienen en los procesos de exclusión, con las cuales se podrá adaptar la lógica de intervención y los indicadores del monitoreo y evaluación de la gestión a las condiciones en las que se pretende intervenir.  En la parte 2 de esta publicación presentaremos un ejercicio aproximado de la identificación y análisis de las mencionadas variables.

 

Citas.

[1] (OEA, 1948)

[2] (OEA, 2001)

[3] (OEA, 2005)

[4] (OEA, 2005)

[5] (ONU-CEPAL, 2016, p.p. 9 Y 22)

[6] (PNUD, 2014, p. 1), (OEA, 2015, p.p. 38 y 39), (CAF – BDAL, 2013, p. 10), (Fernández, 2014, p. 10) y (Araoz, 2010, p. 9).

[7]  (Fernández, 2014, p. 2), (CELP –PNUD, 2008, p. 3) y (OEA, 2015, p.p. 77, 78 y 89).

[8]  (PNUD, 2014, p. 1), (OEA, 2015, p.p. 15, 31 y 22), (IARSE – AECID – CIDEAL, 2007, p. 23.), (Fundación L´SPAI, 2010, p. 26) y (Diez y Hernández, 2014, p. 146)

[9] (OEA, 2015, p.p. 24 y 30), (PNUD, 2014, p. 3), (Fundación L´SPAI, 2010, p.p.  22 y 23), (Fernández, 2014, p. 7), (Pinheiro, 2002, p. 16) y (Diez y Hernández, 2014, p. 147)

[10] (CELP – PNUD, 2008 p.p. 1, 2 y 25)

[11] (PNUD, 2014, p.p. 14 y 15) y (PNUD, 2016, p.p. 25 y 26)

[12] (Diez y Hernández, 2014, p. 147)

[13] (OEA, 2015, p.p. 119, 120 y 121).

[14] (O´Donnell, 2002, p. 308), (OEA, 2015, p. 81) y (Wolff, 2001, 128 y 129).

[15] (OEA, 2015, p. 77) y (CELP – PNUD, 2008, p. 6)

[16] (Fundación L´SPAI, 2010, p. 39), (OEA, 2001, artículo 12); (Przeworski, 1998, p.61 y 62); (Held, 1995, p. 183 y 190); (Sartori, 2003, p. 64, 65, 104 a la 106 y 122)); (Freud, 2005, p. 20 y 21); (OEA, 1999, p. 12); (Wellmer, 2001, p. 97); (Puyol, 2001, p. 39, 51 y 52)

[17] (O´Donnell, 2002, p.p 310, 332 y 309) y (Fundación L´SPAI, 2010, p.p. 17, 38 y 39)

[18] (Fundación L´SPAI, 2010, p. 39)

[19] (Fundación L´SPAI, 2010, p. p. 38, 39 y 40)

[20] (Fundación L´SPAI, 2010, p.p. 17, 38 y 40), (Sartori, 2003, p. 355 y 356),  (Arendt, 1987, p. 229),  (OEA, 1999, p. 12),  (Heifetz, 1997, p. 35),  (Cheresky y Pousadela, 2001, p. 43) y (Ros, 2001, p. 28, 29, 51 y 52)

[21] (CELP – PNUD, 2008,  p.p. 6 y 37), (Araoz, 2010, p. 20), (OEA – PNUD, 2009, p. 16) y (Fundación L´SPAI, 2010, p. 41).

 

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